引入GEP政绩考核,守护珠海“金山银山”

        党的十八大以来,习近平总书记一直强调要“算大账、算长远账、算整体账、算综合账”,就是算生态环境保护帐,明确指出,“绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展”,多次提出“绿水青山就是金山银山”,走生态文明的绿色发展之路。过去以GDP为核心,注重经济发展绩效的地方政绩考核指标体系已经进入调整和完善阶段。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和实践生态文明建设的内在要求,把资源消耗、环境损害和盈亏、环境改善贡献盈余的核算等体现生态文明建设状况的指标系统性纳入经济社会发展的评价指标体系,从而更全面、科学地对地方政府绩效进行考核已经成为未来的必然选择。
        在与珠海仅一江之隔的深圳,再次比珠海先迈出了科学发展的一步。2019年1月深圳市市场和质量监督管理委员会日前已正式发布《盐田区城市生态系统生产总值(GEP)核算技术规范》(编号:SZDB/Z 342-2018)。该技术规范的发布标志着盐田区率先编制实施全国首个城市GEP核算地方标准,明确城市GEP核算指标、核算方法、核算因子、定价方法、数据获取方式等相关内容,为开展城市生态系统生产总值核算提供参考依据。
        珠海是一个自然生态优美的滨海城市,拥有这珠三角其他城市不可比拟的自然环境,为了子孙后代还能够继续享有这样的环境资源,笔者在此提案提出:珠海市政府也应当引入GEP政绩考核,守护珠海的金山银山。
        一、GEP与城市GEP的内涵
        GEP (Gross Ecosystem Product)“生态系统生产总值” ,由世界自然保护联盟(IUCN)提出并倡导,是指生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供最终产品与服务价值的总和,包括生产系统产品价值、生态调节服务价值、生态文化服务价值和人居环境生态系统价值。政府引入GEP其最终的目的就是将无价的生态系统各类功能“有价化”,从而形成一个可以考核政绩的量化指标。
        中国改革开发高速发展40年,现在已经进入转型阶段,生态发展越来越受到重视,自2000年一来,政府已经出台超过300项与生态补偿直接相关的法律、法规和政策措施,与GEP相类似的一些探索性政策还包括:生态补偿政策、绿色GDP、自然资源资产负债表等。2015年国家为了建立科学可行的生态补偿绩效与地方政府生态成效核算体系,从省、市、县三个尺度选择了青海省、贵州省黔东南州、云南省屏边县与峨山县共4个样本点进行试点GEP生态资产核算,核算指标包括生产系统产品价值、生态调节服务价值和生态文化服务价值三个部分。
        深圳市盐田区在2015年也开始率先全国其他城市,尝试创建一套能够与GDP双运行、双核算、双提升的城市生态系统生产总值(简称“城市GEP”)核算体系,期体系比国家的GEP核算体系增加了更适合城市情况的人居环境生态系统价值部分。
 
        国家试点的GEP核算体系设计之初是为了生态补偿的参考依据,根据每个细化指标计算的量化指标可以看出,考核着重自然价值的计算,因此试点区域也选择在自然资源较为丰富的地区。深圳盐田的属于发达城市的市中心地区,深圳的尝试加入和很多城市环境保护管理的考核指标,更加贴近珠海的考核发展模式。
 

 

 

 
二、GEP与GDP和高质量发展综合绩效评价体系的内在关联       
        2018年国务院政府工作报告首次提出高质量发展的新表述,表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018年9月,广东省人民政府印发了《广东高质量发展综合绩效评价体系(试行)》,在指标设置上对照高质量发展的内涵和要求,设立综合、创新、协调、绿色、开放、共享六个一级指标。其中绿色指标包括:空气、水等环境质量水平;主要污染物排放总量降低率;环境基础设施覆盖率;资源节约利用率;绿色生活指数。GEP核算指标与绿色指标上有很多重叠,但GEP核算指标更为丰富,而且GEP最终通过价格体现生态价值,更为直观。
        调整完善以GDP为核心的地方政府政绩考核、评估指标体系,即不可能一蹴而就,也不能一刀切,必须根据各地经济发展实际情况和生态资源与生态保护需求的实际情况区别对待。如果说高质量发展综合绩效评价体系可以摆脱过去GDP野蛮发展的状态,引领中国避免落入中等收入陷进。那么GEP也可以作为GDP发展控制的缰绳,尤其在调结构和惠民生两个方面很好的引领GDP与GEP共赢增长。
GDP与GEP共同发展的趋势图
 
三、珠海推行GEP核算的建议

        (一)珠海可以尝试做城市整体GEP分区考核的试点
        深圳市的城市GEP核算也仅限于盐田区一个区,这和盐田区在深圳的特殊地理位置有关,盐田区即在深圳经济发达主城区内,又有较多的山地、海洋和自然资源。而深圳的其他城区已经发展基本饱和,甚至无地可用,因此GEP对于政绩考核对于很多区影响力就体现不出来了。
        珠海在港珠澳大桥通车之后,逐步巩固了大湾区西岸核心城市的地位,将会迎来发展的大机遇。而此时珠海的横琴区、高新区、斗门区、金湾区、高栏港区还有很丰富的自然资源,哪怕是开发成熟的香洲主城区也是建设得如此美丽。为了在新一轮的大发展中,确保经济发展方向沿着高质量发展方向前进,GEP的考核可以作为各区发展很好的风向标,这也将率先全国实现GEP在城市建设绿色发展的发挥指导作用。
        (二)GEP考核要重结构,轻总量
        珠海市自然生态系统分为耕地、园地、林地、湿地、草地、河流湖库、近岸海域以及裸地这8个类型。耕地面积177.12平方公里,斗门区和金湾区耕地面积别为53.62%和43.15%;园地面积为56.86平方公里,斗门区园地例为65.45%;林地面积为378.52平方公里,香洲区林地面积较大,斗门区和金湾区的林地面积差距不大;湿地面积为130.93平方公里,香洲区比例超过60%; 河流湖库总面积为396.40平方公里,斗门区和金湾区的水面面积占比较大,分别为55.71%和34.38%;近岸海域:珠海市海域面积为6050平方公里,大陆岸线224.5公里。从地理位置角度,可将珠海近岸海域划分为北部海域(香港大屿山西南与横琴岛东南角连线以北海域)、西部海域(横琴岛及其以西海域)和群岛海域(万山群岛周围海域)。
        从这些数据看错珠海各区自然资源分布各有千秋,而GEP核算体系很多细项指标和该区域内的自然资源原有数量有很大的关系,因此各区之间进行GEP指标横向基础总量比较时,往往不会有太大的变化,会有不公平的情况。因此要形成在各区之间合理考核机制,不应当将GEP总量数值看得过重,就算要比总量也只应该和自己辖区历史数据比,对比随着经济GDP的增长,是否存在过渡牺牲自然资源的情况。
        GEP指标考核应当注重构成比例考核,根据各区城市化程度不同可分为两种考核重点:1、对城市化已经建设进入饱和的城区,区域内的自然资源已经比较稳定, GEP考核应主要关注指标中的“文化服务”方面,例如将自然山体开发成公园就是在给原有自然资源赋能很好方法,即能保留自然价值,还增加了文化价值;2、对正在快速城市化发展的城区,区域内的自然资源必然面临缩减,GEP考核应主要关注指标中的各种生态面积考核指标,在城市发展和自然资源保护之间平衡选择。
        (三)科学严谨的推行GEP考核
        第一步,GEP是一项严谨科学的核算体系,但也不是所有的核算标准都必须一样,因此需要专业研究团队的介入,详细调研本市情况,充分考虑到珠海的特点,才能真正设计出贴合珠海特色的GEP核算体系。其他城市的GEP核算指标并会考虑珠海的特色自然资源,例如:珠海海洋性气候对雾霾天气的自然治理价值;珠海的岛屿和海域所带来的海洋资源价值;珠海城市如此宜居,吸引着人口聚集价值;珠海海岸线越建越美,对房地产的拉动价值等等
        紧接着为确保GEP核算指标数据的获取,政府需要成立GEP相关工作专项领导小组,联合发改、科技、工信、环保、林业、渔业、统计等部门,打通数据收集难点,为更进一步的分析利用数据创造可能。同时也可以考虑选择第三方数据获取方式,例如人口大数据信息、遥感影像分析等,作为数据佐证。
        正式运作GEP政绩考核时,政府相关主管部门要注重宣传GEP概念,引导政府管理者、企业和普通市民都对GEP的概念有了解,引起各方重视,并通过及时公布GEP相关数据情况变化,提升各方参与生态文明建设的获得感。
        当考核结果可能与预期不一致时,需要理性认识经济发展和环境保护之间的辩证关系,考核不是目的,而是促进城市社会经济走创新、协调、绿色、开发、共享之路,是提高城市管理水平的工作重要举措。
 
        综上所述,城市GEP是一套切实可行的政绩考核管理机制,对珠海在进一步高质量发展有很好的辅助作用,建议市政府考虑尽快进行相关的试点,为珠海的青山绿水买上一份保险。


 
附录:
盐田区城市GEP核算指标体系框架
   一级指标 二级指标 三级指标 核算内容
城市
生态
系统
生产
总值
自然
生态
系统
价值
生态产品 农业产品 农业产品价值
林业产品 林业产品价值
渔业产品 渔业产品价值
淡水资源 淡水资源价值
生态调节 土壤保持 保持土壤肥力价值
和减轻泥沙淤积价值
涵养水源 涵养水源价值
净化水质 净化水质价值
固碳释氧 生态系统固碳
和产氧价值
净化大气 生产负离子价值、吸收污染物价值和滞尘价值
降低噪音 生态系统降低噪声价值
调节气候 植物蒸腾
和水面蒸发价值
洪水调蓄 湖泊调蓄
和水库调蓄价值
维持生物多样性 维持生物多样性价值
生态文化 文化服务 景观的观赏游憩价值
和景观贡献价值
人居
环境
生态
系统
价值
大气环境维持与改善 大气环境维持 大气环境维持价值
大气环境改善 大气环境改善价值
水环境维持与保护 水环境维持 水环境维持价值
水环境改善 水环境改善价值
土壤环境维持与保护 土壤环境维持与保护 土壤环境维持与保护价值
生态环境维持与改善 生态环境维持 生态环境维持价值
生态环境改善 生态环境改善价值
声环境价值 声环境价值 声环境舒适性服务价值
合理处置固废 固废处理 固废处理价值
固废减量 固废减量价值
固废资源化利用 固废资源化利用价值
节能减排 污染物减排 污染物减排价值
碳减排 碳减排价值
环境健康 环境健康 环境健康价值

发布日期:2020-01-13 15:18:09 本信息被浏览次数: